Entscheidungsbildung in Fraktionen

Entscheidungsstränge in Fraktionen (Auswahl)
Entscheidungsstränge in Fraktionen (Auswahl)

Der fünfte Teil der Serie zum Deutschen Bundestag beschäftigt sich mit den Entscheidungsbildungsprozessen in Bundestagsfraktionen. Verschiedene Personengruppen, Gegensatzpaare und (Ver)Handlungsstränge beeinflussen die Entscheidungsfindung. Sie werden am Beispiel der Entscheidung über die Einbringung eines Gesetzentwurfs skizziert. Dabei soll zur Vereinfachung von einer Mehrheitsfraktion und der Bundesregierung als Initiator ausgegangen werden.

Initiierung und erste Absprachen: Fraktion von Beginn an beteiligt

Sieht die Regierung politischen Handlungsbedarf kann sie mittels Gesetzgebung aktiv werden. Sie berät im ersten Schritt über die Eckdaten der Gesetzesinitiative. Dabei kommt es zu informellen Absprachen mit der Fraktionsführung über die inhaltlichen Grundsätze. Dafür werden die betroffenen Fraktionsarbeitsgruppen/-kreise hinzugezogen. Somit ist die Fraktion von Beginn an informell an der Gesetzesinitiative beteiligt und informiert.

Ausarbeitung von Gesetzentwürfen und begleitende Absprachen

Nach der ersten Besprechung über den Gestaltungsraum wird ein Referentenentwurf aus dem federführenden Ministerium angefordert. Die Führungs- und Expertengremien der Mehrheitsfraktion wirken bei der Erstellung des Entwurfes durch informelle Kontakte mit. Aber auch die anderen Fraktionen werden von der Bundesregierung frühzeitig involviert.

Oft befassen sich auch sogenannte „Koalitionsrunden“ von Vertretern der Bundesregierung und Fraktionen parallel zur Ausarbeitung des Referentenentwurfs mit dem Vorhaben. Ihre Beschlüsse werden dann in den Entwurf eingearbeitet. Insbesondere bei politisch kontroversen Vorhaben hat diese Praxis an Bedeutung gewonnen.

Parallel zur Erarbeitung des Referentenentwurfs finden weitere Absprachen in der Fraktionsführung sowie den zuständigen Arbeitsgruppen/-kreisen statt. Sie bereiten Entscheidungsfindung der Fraktionsversammlung vor. Die Vorsitzenden und Parlamentarischen Geschäftsführer treffen sich mit den verschiedenen Interessengruppierungen und Arbeitsgremien der Fraktion in (in)offiziellen Gesprächsrunden. Kompromisse können so vorab ausgehandelt und geschlossen werden. Die Vorbereitung der Fraktionsgruppierungen auf die Abstimmung ist ebenfalls Aufgabe der Arbeitsgruppen/-kreise. Es zeigt sich: Die Fraktionsführung sowie die Vorsitzenden der Fraktions-Arbeitsarbeitsgruppen/-reise, die fachpolitischen Sprecher und Fachpolitiker fungieren als wichtige Multiplikatoren und zentrale Schaltstellen im Prozess der Entscheidungsfindung.

Test in der Fraktionsversammlung

Der Gesetzentwurf wird der Fraktion in der Vollversammlung vorgestellt und diskutiert. Spätestens hier haben die Fraktionsmitglieder Gelegenheit, an der Gesetzesinitiative mitzuwirken. In der Fraktionsversammlung können noch weitere Kompromisse geschlossen werden. Die Fraktion führt eine Testabstimmung über den Entwurf durch. Abgestimmt wird nach dem Mehrheitsprinzip. Stimmt die Mehrheit der Versammlung für den Gesetzentwurf, so wird von den übrigen Abgeordneten erwartet, dass sie den Mehrheitsbeschluss in ihrer Parlamentsarbeit mittragen und ausführen. So kann der Entwurf mit einer gewissen Erfolgschance in den Bundestag eingebracht werden. Die frühe Beteiligung der Fraktion(en) verhindert zudem längere Debatten im Parlament.

Einflüsse innerhalb der Fraktionen

Der Entscheidungsprozess in Fraktionen besteht aus mehreren Strängen. Sie verlaufen zuweilen parallel und sind miteinander verwoben. Dazu zählen beispielsweise:

  • Die fachliche Debatte zu einem Issue. Hier sind insbesondere die Fraktionsexperten beteiligt. Oft ziehen Fraktionen auch externe Fachleute zu Rate.
  • Auseinandersetzungen aufgrund partei- oder fraktionsinterner Differenzen. Innerhalb von Parteien und Fraktionen konkurrieren unterschiedlich ausgerichtete Gruppierungen um Meinungshoheit und Einfluss.
  • Landmannschaftliche Interessen: Die Fraktionsmitglieder versuchen, Nachteile für „ihre“ zu verhindern.
  • Spannungsfeld: Es besteht ein kontinuierliches Austarieren zwischen der Eigenständigkeit der Regierungsfraktionen gegenüber der Bundesregierung und den Koalitionsparteien sowie der Abgeordneten gegenüber der Fraktionsleitung.
Exkurs: Politikberatung von innen und außen

Der Entscheidungsfindungsprozess findet in unterschiedlichen Kontexten statt.

  • Neben den informellen Kontakten zur Ministerialverwaltung tritt im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsprozesses der formale Austausch
  • Abgeordnete agieren in informellen Netzwerken. Diese basieren auf den persönlichen Beziehungen der Mitglieder. Hinzu kommen die parteipolitischen Gremien und Flügel, in denen sich die Entscheider bewegen.
  • Der Gedankenaustausch findet zudem in informellen Gesprächsrunden/runden Tischen statt. Die sogenannte Pizza-Connection von Unions- und Grünen-Abgeordneten ist ein Beispiel für die parteiübergreifende Meinungsbildung und -austausch.
  • Abgeordnete schmieden (zeitlich begrenzte) strategische Allianzen, in denen sie sich austauschen und gemeinsame Interessen wahrnehmen.
  • Persönliche Berater und enge Vertraute sowie hinzugezogene Experten unterstützen politische Entscheider. Journalisten fungieren als Sparingspartner für die externe Kommunikation.
  • Interessengruppen treten an Abgeordnete heran und tauschen sich aus.

Die Fachdebatte verläuft insbesondere in den fachpolitischen Gremien der Fraktionen. Zentral sind die Fachpolitiker, ihre Referenten sowie die Fraktionsreferenten. Fraktionen laden externe Experten ein, machen sich bei Bedarf ein Bild vor Ort und führen Anhörungen durch.

Ein kontinuierliches Spannungsfeld besteht zwischen der Bundesregierung und den Regierungsfraktionen im Bundestag. Die Regierungsfraktionen verstehen sich als eigenständige politische Einheiten und möchten nicht als bloße Erfüllungsgehilfen der Regierung wahrgenommen und behandelt werden. Sie streben ein eigenständiges Profil an, müssen und wollen aber gleichzeitig die Regierung tragen. Zudem regieren Abgeordnete sensibel auf einen strikten Führungsstil der Fraktionsleitung. Beispiel: Der damalige SPD-Fraktionsvorsitzende Franz Müntefering sah sich während seiner Amtszeit dem Vorwurf ausgesetzt, er agiere an der Fraktion vorbei und kanalisiere interne Debatten im Sinne der Regierung Schröder (Handelsblatt vom 15.12.2004).

Hinzu kommen die unterschiedlichen parteipolitischen Flügel. Werte- und weltanschauliche Differenzen gehen quer durch die Fraktionen und prägen die internen Debatten. Sie ergänzen die rein fachspezifischen Diskurse um eine emotionale sowie machtpolitische Komponente. Bekannte Flügelgruppen sind beispielsweise die Fundis und Realos (Bündnis 90/Die Grünen), der Seeheimer Kreis, Netzwerker und Parlamentarische Linke (SPD), in der Unionsfraktion der Wirtschafts- und dem Arbeitnehmerflügel.

Auch landsmannschaftliche Aspekte können eine Rolle spielen, wenn Abgeordnete eine Benachteiligung ihres Bundeslandes befürchten. Die Landesgruppen innerhalb der Fraktionen sind wichtige Transmissionsriemen bei der Interessenwahrnehmung der Bundesländer.

Literatur

Deutscher Bundestag (Hg.): Gesetzgebung. Von der Idee zum Gesetz. In: Stichwort Deutscher Bundestag, 2010.

Eilfort, Michael: Geschlossenheit und gute Figur. Ein Versuch über die Steuerung von Fraktionen, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 3/2003, S.565-582.

Hölscheidt, Sven: Das Recht der Parlamentsfraktionen, Rheinbreitbach 2001.

Korte, Heinz-Rudolf: Information und Entscheidung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 43/2003, S. 32-38.

Schuett-Wetschky, Eberhard: Kritik neuerer Kritik an der Parteiendemokratie. Koalitionsrunden, „Parteipolitisierung“ und Verantwortung der Repräsentanten in der Replik Julia von Blumenthals, in Zeitschrift für Politikwissenschaft 4/2002, S.1501-1544.

Schütt-Wetschky, Eberhard: Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 28/2000, S.5-12.

Oberreuter, Heinrich: Politische Führung in der parlamentarischen Demokratie. In: Bracher, Karl Dietrich (Hg): Staat und Parteien. Festschrift für Rudolf Morsey zum 65. Geburtstag, Berlin 1992, S.159-174.

Wasner, Barbara: Parlamentarische Entscheidungsbildung. Einblicke in das schwierige Geschäft der Mehrheitsbeschaffung. Passau 1998.