Bundestag: Initialisierung der Ausschussarbeit

Sitzung des Ältestenrates

Die Ausschüsse sind die Werkzentren des Bundestages. In ihnen findet die inhaltliche Arbeit statt. Bundestagsabgeordnete diskutieren hier Gesetzesentwürfe en détail und nehmen Änderungen vor. Dabei wird zwischen sogenannten federführenden Ausschüssen und mitberatenden Ausschüssen unterschieden. Der vierte Serienbeitrag zum Bundestag widmet sich der Überweisung von Gesetzentwürfen und anderen Parlamentsdokumenten in die Ausschüsse sowie die Benennung der federführenden Ausschüsse. Der Ältestenrat nimmt hierbei eine hervorgehobene Rolle ein.

Überweisung in erster Beratung

Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags (GO-BT) ist Grundlage für die Parlamentsarbeit. Sie regelt unter anderem die Überweisung von Gesetzesentwürfen an einen oder mehrere Ausschüsse. Für Gesetzesentwürfe sind drei Beratungen – auch Lesungen genannt – vorgesehen (§ 78 Abs. 1 GO-BT).

Nur auf Empfehlung des Ältestenrates oder auf Wunsch einer Fraktion bzw. fünf Prozent der Abgeordneten findet in der ersten Beratung eine Aussprache statt. In der ersten Beratung werden nur Grundlagen des Entwurfs thematisiert, Sachanträge dürfen nicht gestellt werden (§ 79 GO-BT). Zu einer Aussprache während der ersten Beratung kommt es zum Beispiel bei politisch kontroversen Sachverhalten, wenn die Bundesregierung oder (Oppositions-)Fraktionen ihre Beweggründe darlegen wollen. Dabei sollen vor allem Medien und Öffentlichkeit von der eigenen Position überzeugt werden.

Kern der ersten Beratung ist die Überweisung des Gesetzesentwurfs an einen oder mehrere Ausschüsse. Betrifft der Entwurf mehrere Sachgebiete so wird ein Ausschuss als federführender Ausschuss bestimmt. Die Übertragung der Federführung orientiert sich an dem Bundesministerium, welches maßgeblich den Gesetzesentwurf erarbeitet hat. Bei komplexeren Gesetzen kann es vorkommen, dass ein anderer Ausschuss die Federführung erhält. Da federführenden Ausschüssen mehr Einfluss zugeschrieben wird, entwickeln sich gelegentlich im Hintergrund Konkurrenzkämpfe. Die Aufgaben des federführenden Ausschusses werden im § 63 GO-BT beschrieben: Er erstattet dem Bundestag Bericht und nimmt die Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse auf.

Die Wahl der mitberatenden Ausschüsse ist unter anderem von ihrer Auslastung abhängig: Ausschüsse mit großer Auslastung bemühen sich gegebenenfalls nicht so sehr um die Mitberatung. Es werden möglichst nicht mehr als zwei mitberatende Ausschüsse eingesetzt. Im Vorfeld besprechen sich auf Verwaltungsebene die Ausschusssekretäre und leiten einen Vorschlag an den Ältestenrat. Der Ältestenrat unterbreitet daraufhin dem Plenum seine Überweisungsvorschläge, welche nur selten von der Empfehlung der Ausschusssekretäre abweichen.

Besondere Stellung von Bundestagspräsident und Ältestenrat

Bei der Überweisung in die Ausschüsse besitzen der Ältestenrat und der Bundestagspräsident eine herausgehobene Stellung. Der Ältestenrat formuliert vor der ersten Beratung Überweisungsvorschläge, welche in die Tagesordnung aufgenommen werden. Die Entscheidung trifft das Plenum. Es kann Ergänzungen und Abänderungen vornehmen. Daneben ist für einige Sachverhalte die Überweisung konkret geregelt.

Exkurs Ältestenrat: Einflussreiches Gremium im Hintergrund

Die Mitglieder des Ältestenrates bestehen aus dem Bundestagspräsidenten und seinen Stellvertretern sowie 23 weiteren Bundestagsabgeordneten, welche von ihren Fraktionen benannt werden. Im 17. Bundestag gehören unter anderem die Parlamentarischen Geschäftsführer der Fraktionen dem Ältestenrat an. Der Rat unterstützt den Präsidenten bei der Geschäftsführung und kümmert sich um einen störungsfreien Ablauf des Parlamentsbetriebs. Ebenso beschließt der Ältestenrat im Rahmen seiner Befugnisse über interne Angelegenheiten des Bundestags. Er legt die Termine der Sitzungswochen sowie die Tagesordnungen fest. Dabei handelt es sich jedoch nicht um Beschlüsse, sondern um Vereinbarungen.

Sind sich die Mitglieder einig, können sie im Rahmen der rechtlichen Grundlagen Prozesse zügig voran gehen lassen oder Issues an den Rand stellen – zum Beispiel durch die Terminsetzung von zweiter und dritter Lesung oder der Zuweisung in unattraktive Sitzungszeiten. So liegt es nahe, dass Sachverhalte von großem öffentlichem Interesse zu attraktiven Zeiten stattfinden, damit die Debatte einer breiten Interessentengruppe kommuniziert werden kann. Bei besonders dringlichen Angelegenheiten kann der Ältestenrat je nach Rechtsrahmen den Weg für eine rasche Bearbeitung bereiten. Der Ältestenrat fungiert zudem bei Streitigkeiten als     Schlichtungsstelle.

Eine Überweisung kann auf verschiedene Wege erfolgen (Auswahl):

  • Der Bundestag beschließt in erster Lesung die Überweisung in einen oder mehrere Ausschüsse (§ 80 Abs. 1 GO-BT).
  • Der Ältestenrat kann ein vereinfachtes Verfahren beschließen. Dabei werden mehrere Vorlagen in einem gemeinsamen Tagesordnungspunkt gesammelt und über ihre Überweisung in die Ausschüsse in einer Abstimmung ohne Debatte entschieden (§ 80 Abs. 4 GO-BT). Abgeordnete können nach § 20 Abs. 2 GO-BT jedoch eine Änderung der Tagesordnung bis spätestens 18 Uhr des Vortages beantragen.
  • Rechtsverordnungen und sogenannte EG-Vorlagen – beispielsweise Vorlagen gemäß des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union oder Unterrichtungen des Europäischen Parlaments – überweist der Bundestagspräsident im Benehmen mit dem Ältestenrat an die jeweiligen Ausschüsse (§§ 92f. GO-BT). EG-Vorlagen sind direkt dem Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union zu übermitteln (§ 93 GO-BT).
  • Alle Stabilitäts- und Haushaltsvorlagen werden dem Haushaltsausschuss überwiesen (§§ 94f. GO-BT). Weitere Ausschüsse werden auf deren Verlangen angehört. Der Bundestagspräsident überweist Ergänzungsvorlagen grundsätzlich ohne erste Beratung. Ebenso bei Nachtragshaushaltsvorlagen: Diese überweist der Präsident auf Vorschlag des Ältestenrates unter Verzicht der ersten Lesung.
  • Handelt es sich um Berichte und Materialien zur Unterrichtung des Bundestages hat der Bundestagspräsident die Möglichkeit, diese nach Vereinbarung im Ältestenrat an einen Ausschuss weiterzugeben (§ 80 Abs. 3 GO-BT).
  • Anträge können nach § 78 Abs. 2 GO-BT auch ohne Aussprache überwiesen werden.

Ferner kann auf Antrag einer Bundestagsfraktion oder von fünf Prozent der anwesenden Abgeordneten der Bundestag beschließen, gleich mit der zweiten Beratung zu beginnen. Dazu ist eine Zweidrittelmehrheit der anwesenden Bundestagsabgeordneten notwendig (§ 80 Abs. 2 GO-BT).

Die Ausschüsse besitzen zudem ein gewisses Selbstbefassungsrecht. Sie können sich auch mit anderen Fragen aus ihrem Geschäftsbereich befassen (§ 62 Abs. 1 GO-BT). In solchen Fällen können sie aber nicht an Dritte gerichtete Beschlüsse fassen oder geschlossene Beschlussempfehlungen abgeben. Den Fraktionen bleibt es frei, die Inhalte solcher Beratungen durch die formalen Wege ins Plenum und die Debatte einfließen zu lassen.

Der Ältestenrat ist eine zentrale Stelle zur Gestaltung der Parlamentsarbeit. Voraussetzung dafür ist vor allem das Einvernehmen im Rat. Doch auch das Plenum verfügt über (begrenzte) Eingriffsmöglichkeiten. Da Präsidiumsmitglieder in ihren Fraktionen hohes Ansehen genießen und die Parlamentarischen Geschäftsführer über starke Positionen verfügen, ist in der Regel nicht mit Gegenrede des Plenums zu Entscheidungen des Ältestenrates zu rechnen. Zudem sucht der Ältestenrat, mögliche Bedenken und Vorstellungen des Plenums zu antizipieren.

Literatur

Deutscher Bundestag (Hg.): Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Stand Februar 2011. Berlin 2011.

Deutscher Bundestag (Hg.): Gesetzgebung. Von der Idee zum Gesetz. In: Stichwort Deutscher Bundestag, 2010.

Deutscher Bundestag (Hg.): Die Ausschüsse des Bundestages. In: Blickpunkt Bundestag Spezial, 2010.

Deutscher Bundestag (Hg.): Parlamentsdeutsch. Erläuterungen zu parlamentarischen Begriffen. Berlin 2008.

Schneider, Hans-Peter/Zeh, Wolfgang (Hgg.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis. Berlin 1989.

Schreiner, Hermann J./Linn, Susanne: So arbeitet der Deutsche Bundestag. Organisation und Arbeitsweise. Die Gesetzgebung des Bundes. 21. Aufl. Rheinbreitbach 2008.